2020年3月12日，经李克强总理签批，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(下称《决定》)，提出在保护耕地、节约集约用地的前提下，将国务院可授权的永久基本农田外的农用地转为建设用地审批事项，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市被选作首批改革试点，试点期限为一年。

政策梳理：国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》

《决定》指出，为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)相关规定，要在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

《决定》明确，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。按照土地管理法第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;按照土地管理法第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

《决定》提出，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。对土地管理法第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整。

《决定》要求，各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。自然资源部要对用地审批工作加强指导、服务和监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。

政策解读：政策调整体现在四大方面

1、政策主旨解读

2019年，国家政策层面发布过《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》表示，要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。因此在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。由此可见，此次《决定》的出台，将赋予地方更大的自主权，尤其在当前新冠肺炎冲击下，将让地方优化土地资源配置，释放地方发展的主动性、能动性，更好助力地方发展。增强用地主体、项目主体等对政府相关政策预期的稳定性，同时也可看作是土改后政策的延续。

2、政策区域解读

这次审批权下放是采用试点的形式。其中北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市被选作首批改革试点。首要原因在于，试点地区有迫切的改革需求，项目落地速度与经济发展速度匹配诉求较高。八个省份大多为经济社会发展速度较快省份，人地矛盾较为突出，需求变化较快且资源环境承载压力较大，部分项目落地速度难以满足现实要求，改革后，这些地区有自主审批权限，有利于其调整农用地转用和项目落地节奏，可以根据形势变化及时调整用地计划和布局，进一步优化土地利用的空间布局和数量结构。

其次，试点地区基础条件较为突出。试点地区大多数经济基础较好，产业结构较为完善，能够有效为改革的顺利开展、服务的后续评估、监管的多维落实提供组织、资金、技术等各个方面的保障，同时，试点地区不同的经济社会发展阶段性也方便观察本次改革对土地利用、产业发展和经济社会变化的冲击影响。因此本次试点或将改善试点区域土地供需矛盾，助力区域经济发展。

3、政策期间解读

《决定》明确，首批改革试点区域，试点期限为一年。分析认为，一年期的试点期限是国家在“土地审批试点上”，为积极探索正确的模式争取时间。

4、政策红线解读

此次《决定》规定农用地可以转变成建设用地，而非永久基本农田。因此明确三条红线仍未放松。

对于十分珍惜、合理利用土地的红线没有放松。《决定》赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府责任，本质上还是要让地尽其用、地尽其利，促进最为科学合理的土地利用，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，由此预计《决定》实施后将利好满足重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等公共事业用地等需求。

最严格的耕地保护制度和坚决守住耕地保护红线的要求没有放松。《决定》要求委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。按照持续加强改进最严格的耕地保护制度的要求，牢固树立耕地数量、质量、生态三位一体保护理念，持续推进改革创新，着力建立规则明晰、严保严管、动态监管、责任追究的耕地保护监督机制，坚决守住耕地保护红线。

对于国土空间规划和空间用途管制的未来执行并没有放松。首先，用途管制的要求并没有放松。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，仍然是我国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的界限。其次，规划建设用地总量调控没有放松。当前，仍然从严从紧控制建设用地总量。如北京实行减量发展，严守建设用地规模底线，至2035年城乡建设用地规模实现减量发展。上海仍然践行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量”调控思路，为城市通过转变土地利用方式促进城市发展转型进行探索。

政策影响：短期内有望快速引爆三大领域

1、加速三农投资爆发

此前，农民确权土地上建设农用设施审批手续慢;农民创建工厂，审批建设用地繁琐复杂;宅基地的问题一直是限制三农产业发展的重要因素。而随着《决定》中对于权利的地方下放，将有助于缓解区域投资因土地而受阻的压力，各级省级政府有望根据实际情况加快农用地审批时间，由此有助于推动农业投资和商业资本进入三农领域，预计未来上述试点区域农业建设投资有望新一步爆发，尤其将带动休闲农业、乡村旅游、农产品初加工业态的发展，从而激活周边产业，包括，休闲经济、种养殖业、食品加工、餐饮娱乐、田园综合体项目等。同时加速休闲经济、养老产业、文娱项目、农旅结合产业等新兴产业的落地。

2、利好试点区域“新基建”建设

此次农用地尤其是永久基本农田转建设用地审批权下放，有望在较大程度上疏通基建项目前期实施障碍。此前由于永久基本农田在划分时大都未对基建项目做过多考虑，导致较多基建项目受其制约而推进受阻。2020年以来，从高层会议的多次部署，到资本市场的资金热捧，“新基建”正成为一大热词。今年的首次国务院常务会议提出，要出台新型基础设施投资支持政策。从内涵上看，“老基建”指的是交通、邮电、供水供电等传统市政公用工程设施和公共生活服务设施的建设。而“新基建”，主要包括5G基站、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等领域。由此分析，上述《决定》的出台将助力“新基建”建设，促进试点省市在做好永久基本农田补划的基础上，积极推动基建项目审批与建设。由此预计，未来试点省份交通基建设计公司有望率先受益，基建领域建筑公司亦将从中受益。

3、催热土地流转

良好的农村土地流转模式可以实现土地资源配置的市场化。随着土地流转规模提升，土地将成为一种较为活跃的资本。由此预计，短期内试点区域内拥有大量土地资源的企业有望从中受益。

政策指引：银行应积极做好热点领域金融服务

1、优化金融资源配置服务现代农业产业链体系

结合上述政策影响预计，未来试点区域三农投资需求将进一步增加，对此银行尤其是农村商业银行要充分了解掌握本地经济和产业结构，从农业产业链的主体构成、生产流程、关联环节等方面分析物流、信息流和现金流的总体特征，挖掘各个节点的金融需求，包括融资意愿、利率敏感度、金融产品使用情况等，采取精细化、差异化的定价策略，构建完整的农业产业链基础融资产品体系。同时进一步创新贷款产品和服务，加大对新型农业经营主体的支持，深入探索“两权”抵押贷款以盘活三农“沉睡资产”，为农业规模化经营和集约化管理提供资金支持。

2、多元化加大“新基建”授信力度

针对试点领域“新基建”金融服务方面，银行可积极围绕5G基站、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等项目，为企业或地方融资平台提供授信资金支持，同时也可通过PPP项目，支持其通过发行股票、企业债券、公司债券、资产支持证券、中期票据、等多种方式筹集资金。

3、积极关注土地流转受益企业

针对拥有大量土地资源的区域企业，银行可积极从多方面探索与企业形成长期合作关系。在满足企业融资需求的同时，银行也可积极围绕中间及投行业务，综合运用投资咨询、资金结算、账户托管等金融服务手段及产品，在债券承销、资金融通、财务优化、交易结算等方面开展深入合作，与企业形成长期且良性的合作机制。