日前，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(下称“《决定》)印发，将自然资源领域把两项审批权“下放”，一是将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权限“下放”到省、市、自治区;二是将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批权限“下放”到部分试点区域，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等，试点期限为1年。

多位分析人士均向21世纪经济报道表示，此次审批权下放，让地方在土地指标使用上有了更大的灵活性，但仍需受到各级国土空间规划、土地年度利用计划的约束，不会超出生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

落实土地管理法修改

多位受访的专家与国土部门人士均向21世纪经济报道记者表示，此次文件的下发，更多是为了配合法律修改所做的改动。

据了解，今年开始实行的新《土地管理法》第四十四条规定：

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

“授权的机关批准”，被认为已经是为此次审批权下放打下了法律基础。同时，对于8省市试点的基本农田转用审批，新《土地管理法》第四十六条又规定，征收下列土地的，由国务院批准：

永久基本农田;

永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

其他土地超过七十公顷的。

这也与此次文件中要求的一致。实际上，21世纪经济报道记者了解到，2月以来，自然资源部曾召开多次会议，布置相关工作时就已经明确，审批权下放需要结合《土地管理法》修改。

自然资源部方面表示，要结合《土地管理法》修改，推进下放土地审批权改革，采取优化审批流程、创新审批方式、加密会审频次等方式，进一步加快用地用矿用海审批;有关地方要抓紧做好基础准备，确保下放审批“接得住、管得好”，按时完成土地审批有关补正工作，各地要继续探索“多审合一、多证合一”改革。当前，要集中力量、全面完成已经受理的各类建设项目用地审批，一季度内现有存量项目审批清零，全力支持企业复工复产，全力保障后续建设项目落地。

缩短审批时间，对土地市场影响不大

《决定》的印发，会对我国城镇化和土地市场产生怎样的影响?

“审批权的下放，更多是审批时间缩短带来的营商环境改善，对土地利用格局的影响不大”，原中国社科院城市发展与环境研究中心主任、中国城市经济学会副会长牛凤瑞对21世纪经济报道记者表示。

牛凤瑞指出，此次两类审批权的下放，只是建设项目涉及农用地转用，由项目方发起申请，相关部门审核后下发《建设用地批准书》等批准用地文件的审批程序土地指标“中央划定、层层分解、用途管制”的体系没有任何变化。地方政府审批项目，也必须在相关的国土空间规划、土地年度利用计划和城镇开发边界的约束下进行。

这需要对我国目前的土地利用制度有一定了解。目前，我国实行土地利用年度计划管理制度。自然资源部会同国家发展改革委测算全国未来3年新增建设用地计划指标控制总规模，并据此编制全国土地利用年度计划，将相关指标每年一次性全部下发地方。而下级自然资源主管部门应当将上级下达的指标层层分解，经同级人民政府同意后下达。同时，省、自治区、直辖市国土自然主管部门应当将分解下达的土地利用年度计划报自然资源部。

其中，各地需要上报给自然资源部的土地利用年度计划，包括了新增建设用地计划指标(包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标)、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标

合肥学院房地产研究所副所长凌斌也认同这一观点。他告诉21世纪经济报道，审批权下放实际上只是一个“事权”的下放，不仅划定各地建设用地指标规模的工作仍然由中央制定，而且也没有涉及土地增值收益等“财权”分配问题，因此对建设用地供应规模的影响不大。

凌斌认为，审批权下放的原因主要有三个方面，一是“放管服”改革的影响;二是农村“三块地”改革后，集体建设用地入市带来的影响;三是要缩短审批时间，让审批速度能追上城市发展速度。

方向意义仍可期待

尽管多数受访人士均向21世纪经济报道记者表示，文件对土地供应结构和楼市的影响并没有部分舆论讨论的那么大。但其背后的土地改革方向意义，却有相当大的想象空间。

值得注意的是，此次试点的8个省市，多数是东部发达省市，而位于中西部的重庆、安徽两地，一直以来也是我国土地改革的先行区。

牛凤瑞告诉记者，审批权下放试点的思路，与近几年来，中央在土地改革过程中，强调土地这种特殊资源的优化配置，更好地满足不同地区的用地需求、实现有效供给的思路是一致的。

2019年12月，习近平总书记发表《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》称，要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。

因此，牛凤瑞认为，一旦发达地区有了更多的用地指标，同时又能在指标使用上有更大的灵活性，显然能够更好的满足当地的用地需求，推动其空间布局的优化。

也有国土系统的地方官员向21世纪经济报道表示，《土地管理法实施条例》修改和配套政策即将公开征求意见，审批权下放后，土地年度利用计划等工作机制是否会有相应的调整，应当还会有后续政策配套。