10月17日，国务院扶贫办官方宣布，经县级提出、市级初审、省级核查和公示等程序，再通过第三方评估机构专项评估检查，2017年全国有20个省区市125个贫困县“脱贫摘帽”。

加上2016年共有28个贫困县“脱贫摘帽”，至此，全国832个贫困县中已有153个县脱贫摘帽，完成率为18.4%。

中国政府提出，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

这意味着剩下的679个贫困县，将在今后三年全部摘帽。这个目标能实现吗？

“摘帽”方式的新变化

对于江西省瑞金市市长赖联春来说，7月29日是个值得庆祝的日子。

这一天，经过国务院扶贫开发领导小组组织的第三方严格评估，江西省瑞金市、万安县、永新县、广昌县、上饶县、横峰县等6个县(市)综合贫困发生率均低于2%，群众满意度均高于90%，符合贫困县退出的要求，正式脱贫摘帽。

“我们瑞金市以群众满意度99.38%、综合贫困发生率0.91%，未发现错退、漏评的优异成绩，经过江西省批准，率先在赣南脱贫摘帽，退出贫困县序列。”瑞金市市长赖联春接受《中国经济周刊》记者采访说。

瑞金市脱贫摘帽的数据颇具说服力。2017年，瑞金市完成减贫8426户30746人(剩余贫困户1540户5159人)；农村居民人均可支配收入由2015年的8251元增至2017年的10301元，三年年均增速达12.9%，远高于全国8.1%、全省9.4%的平均水平，超过国家现行3335元的扶贫标准6966元。

赖联春的兴奋可以想象。贫困县要“脱贫摘帽”并非易事，要经过县级提出、市级初审、省级核查和公示等程序，再通过国务院扶贫开发领导小组组织的第三方评估机构专项评估检查产生。

但是，这样的评估方式从2018年起将发生改变。

根据党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见，从2018年起，贫困县退出专项评估检查由各省统一组织，并对退出贫困县的质量负责。

中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵告诉《中国经济周刊》记者，“评估方案都是国家统一制定，但是依然需要通过第三方评估机构进行。”

贫困县“脱贫摘帽”的评估工作之所以从中央转移到省一级政府，汪三贵说，“主要原因是中央再具体组织实施，工作量太大。从2018年开始摘帽退出的200多个贫困县，将由省政府组织评估，有些工作很快就启动了。估计会在2019年1月、2月份启动，2019年4月以前省里要完成全部评估工作。接下来中央只抽查20%，抽查一般在5、6月份完成。”

深度贫困地区脱贫难度大

中国启动以县为单位的扶贫始于上世纪80年代中期。

1986年至1989年间，中央政府确认了331个国定贫困县；1994年贫困县首次调整，国定贫困县的数量增至592个；2001年，国定贫困县改为国家扶贫开发重点县，数量仍为592个；2011年，国家鼓励扶贫开发重点县减少，但实际上，各省份坚持“退一补一”，重点县总数仍为592个。与此同时，连片特困地区成为扶贫开发主战场，全国确定了680个片区县，其中包括440个重点县。2015年，国家级贫困县的数量达到了832个，差不多每三个县中就有一个贫困县。

2015年10月，十八届五中全会提出了全面建成小康社会的目标要求：确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

全面建成小康社会，就意味着不能再存在区域性、整体性贫困。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文接受《中国经济周刊》记者采访说，“一方面因为到2020年全国要实现小康；另一方面，现在整个国家经济已经进入到了中等发达国家的水平，但我们仍然还有几千万人口生活在贫困线以下，无论从哪一方面看，现在都到了必须解决区域性整体贫困问题的时候。”

贫困县“脱贫摘帽”就此启动。国务院扶贫开发领导小组办公室副主任欧青平今年8月，在国新办新闻发布会上介绍，党的十八大以来，我们累计减少贫困人口6853万，年均减贫人口达到1370万，创造了我国减贫历史上的最好成绩。截至2017年底，现行标准下还剩下约3046万贫困人口。

贫困县退出有衡量标准：中部地区贫困发生率降至2%以下，西部地区降至3%以下，脱贫人口稳定实现“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，贫困地区基本公共服务主要领域的指标接近全国平均水平。

不愁吃、不愁穿落实到人均收入上就是：2017年农村居民人均可支配收入达到3335元。也就是说，2017年人均纯收入3335元算脱贫。

在此之前，2011年确定的贫困线标准，农村每年人均纯收入为2300元。此后，中国贫困线以2011年2300元不变价为基准，不定期调整。2015年为2800元，2016年贫困线标准为2952元。

据汪三贵向《中国经济周刊》记者介绍，“接下来，2018年计划摘帽的贫困县有270多个，大部分贫困县将在2019年摘帽，剩下小部分深度贫困地区在2020年摘帽。”

那么，2020年贫困县能否全部摘帽？国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云接受《中国经济周刊》记者采访说，“农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到2017年底的3046万人，年均减少1370万人。按照这样的减贫效率，到2020年我国将告别农村绝对贫困，贫困县全部摘帽的目标也将实现。”

目前，还有3000多万贫困人口要脱贫，约有8万个贫困村要出列，有600多个贫困县要摘帽。但是，越往后，脱贫难度越大。

“当前脱贫攻坚的重点和难点在于深度贫困地区，特别是‘三区三州’(指西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)等深度贫困地区，基础条件薄弱，致贫原因复杂，贫困程度深，再加上公共服务不足，这些地区脱贫难度更大。”汪三贵说。

抑制返贫需要制度兜底

在贫困县不断摘帽的过程中，如何防止返贫也成为一个重要课题。

欧青平在国新办新闻发布会上公布了两个数据：在2016年返贫的人口是60多万，2017年返贫的人口是20万。

在李小云看来，精准扶贫精准脱贫的难点就在于如何做到稳定脱贫不返贫。“贫困是一个相对概念。农村贫困在2020年后仍将以相对贫困和多维度贫困的形式存在，未来的扶贫工作还会继续进行下去。”

如何防止脱贫人口返贫，李小云认为，“一个地区脱贫不返贫，需要建立起可持续的脱贫机制。可持续的脱贫机制，主要是指在制度上形成保障贫困户脱贫后不会返贫的机制，在新的贫困出现或出现返贫现象时具有能够有效兜底的制度保障。”

今年8月发布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(下称“《指导意见》”)提出了一系列的明确要求。一是要严把退出关；二是要建立防止因病致贫返贫的长效保障的机制；三是要坚持脱贫不脱政策，明确要求贫困人口退出后一段时间内帮扶政策不变、力度不减，巩固脱贫效果，实现稳定脱贫防止返贫。

为防止返贫，安徽省在制度层面进行了创新。

8月8日，安徽省政府正式批准岳西县、谯城区、怀远县、蒙城县退出贫困县。这4个县(区)退出后，将坚持“摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”，确保“脱贫不返贫”。

稳定脱贫要靠产业和就业

“经过我们自己测算，江西省赣州市2018年应有上犹、安远、南康、寻乌、会昌、石城6个县脱贫摘帽。这6个县之所以能够脱贫摘帽，着重是发展产业，可以说发展产业是脱贫摘帽的根本之策。”赣州市政府副市长张逸接受《中国经济周刊》采访时表示。

以安远县为例，据张逸介绍，安远此次“脱贫摘帽”，是因为积极探索产业发展模式，切实让产业发展成为贫困户脱贫致富的依托。他告诉《中国经济周刊》记者，安远县车头镇龙竹村林波农业合作社内共种有红薯和紫山药70余亩，在“合作社+基地+农户”的发展模式下，该合作社共带动了10余户贫困户脱贫致富。

林波农业合作社只是车头镇产业发展的一个缩影。目前，该镇通过合作联营、能人带动及自主经营等模式，大力发展特色种养，成立了一批产业扶贫基地与农业合作社，真正从“输血”向“造血”转变，为贫困群众脱贫提供了强有力的支撑。

“产业和就业，直接和老百姓利益相连。有了产业，就有了就业，有了就业，老百姓就有了收入。”张逸说。

要稳定脱贫，实施就业扶贫已经写入文件。《指导意见》在“全力推进就业扶贫”章节中提出：推进贫困县农民工创业园建设，加大创业担保贷款、创业服务力度，推动创业带动就业。

李小云对《中国经济周刊》记者表示，“要因地制宜加快发展对贫困户增收带动作用明显的种植养殖业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游，积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品。”

汪三贵认为，脱贫的内生动力一定要足，否则躺在那儿等着别人扶，永远脱不了贫。“扶的方式很重要，不能只是发钱，否则越发钱人越懒。关键的问题是让贫困户通过自己的努力去解决贫困问题。”