早在公元前四五千年，印度河流域就开始种植棉花。如今，棉花已成为关系各国国计民生的战略物资和棉纺织工业的重要原料，在许多国家的国民经济中占有十分重要的地位。据统计，全球五大洲共有75个国家生产棉花。棉花作为天然纤维经济作物，产业链从生产、流通、加工直至消费，对国民经济的发展特别是棉花及上下游产业的就业和收入都具有重要的影响。棉花也是具有重要意义的国际贸易产品，全球贸易额达到每年180亿美元，备受世界各国关注。不管是发达国家，还是发展中国家，都采取各种措施保护本国棉农和棉花产业，扩大出口市场，以在棉花贸易中获得更多利益，因此棉花激起世界贸易争端不断。

WTO农业谈判助发展

——棉花热门议题

2001年底，WTO开始了新一轮回合的谈判即多哈回合谈判，该回合最突出的特点是强调发展中国家的发展问题。2003年，非洲以棉花种植作为其国民经济重要基础的四个最不发达国家——贝宁、布基纳法索、马里和乍得联合了起来，共同发出WTO多哈农业谈判的棉花部门改革倡议，提出最不发达国家（LDC）的棉花生产和出口一直受到贸易扭曲问题困扰，要求棉花在贸易和发展方面先于农业谈判其他问题得到彻底解决。在“棉花四国”，棉花是主要经济作物，也是主要出口农产品。其中，贝宁、布基纳法索和乍得的棉花出口额占出口总收入的70%以上。国际上以发达国家为主的棉花补贴严重冲击了非洲棉花产业，也使这些最不发达国家经济受到沉重打击。为回应棉花四国的强烈诉求，从2004年起，WTO农业谈判专门设立了棉花议题，定期讨论，这是农业谈判中唯一以单一产品为目标的议题。

经过十余年的艰苦谈判，棉花议题取得了阶段性进展。2015年12月内罗毕部长级会议，通过关于棉花的部长决定，发达成员和宣布自己有能力的发展中成员承诺向最不发达国家的棉花提供“免关税免配额”市场准入待遇，没有能力提供双免的发展中成员也要承担促进从最不发达国家进口棉花的责任。决定还要求，发达国家应立即取消棉花出口补贴，发展中国家最迟在2017年1月1日之前实施。内罗毕的决定也承认一些WTO成员为改革国内棉花政策所作的努力，但强调各成员还需作出更多努力。最后，部长们还同意提高棉花贸易透明度，加强贸易政策的监测。然而发展中成员棉花产业面临的问题根源其实是发达成员的国内支持（包括黄箱和蓝箱）对国际棉花贸易造成的扭曲，要根本性地解决这个问题仍然任重而道远。

争端解决机制促公平

——巴西诉美国棉花补贴案

发达成员对棉花的大规模补贴也对其他产棉国利益造成了不利影响。为此，2002年巴西向WTO起诉美国，理由就是美国棉花补贴违反WTO规则，2004年WTO争端解决机构裁定美国败诉。巴西起诉美国政府对棉花生产提供多达7种的补贴，包括不挂钩的直接支付、与价格挂钩的反周期支付和“第二步补贴”等补贴计划。1999年8月至2003年7月间，美国棉花生产者共得到124.7亿美元的补贴，而同期美国棉花的产值为139.4亿美元，补贴率高达89.5%。WTO上诉机构判定“第二步补贴”具有出口补贴和国内含量补贴性质，违反美国WTO承诺，美国被迫取消了“第二步补贴”，并调整了出口信贷计划。此外，上诉机构还认定美国通报为绿箱的“生产灵活性合同支付”及直接支付有可能刺激生产，不符合绿箱没有或仅有微小扭曲作用的标准。巴西认为，美国多种棉花支持补贴计划增加了美国棉花产量和出口，进而压低了世界棉花价格，对巴西和其他成员造成了损害。

巴西诉美国棉花补贴案是目前WTO唯一一个与棉花产业有关的争端案件，且在WTO历史上具有重大意义。本案的裁决增加了广大发展中成员利用WTO争端解决机制挑战发达成员巨额农业补贴、维护本国利益的机会，给提供大量农业补贴的发达成员造成很大的压力。同时WTO争端解决机制对WTO模糊条款的澄清，有利于促进贸易自由化的发展和相关规则的完善，特别是在成员难以达成妥协和合议的时间和领域。2004年起，棉花作为一个涉及贸易、经济等多领域的议题受到了世界的特别关注。WTO一直致力于推进棉花贸易改革，试图解决棉花补贴和贸易壁垒等问题。

棉花作为加工原料型农产品，是国际贸易中的活跃产品。虽然其所依托的种植业产业规模相对较小，却集中体现了全球经济一体化大背景下，国与国之间潜在经济关联加深和利益冲突凸显的现实。而要化解矛盾实现共赢，首先要维护国际贸易多边机制的地位和权威，营造规则先行的良性贸易环境和秩序，同时推动WTO农业贸易改革，特别是解决多边规则内在的缺陷，确保贸易规则合理关照不同成员的利益和关注。